Závěrečné stanovisko

ve věci nahlížení do spisů orgánů sociálně-právní ochrany dětí

Dne 26. 6. 2003 jsem vydala zprávu o průběhu šetření (dále jen Zpráva) ve shora uvedené věci, v níž jsem šetření zahájila z vlastní iniciativy podle § 9 písm. d) zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv. Podkladem pro šetření se staly informace obsažené v "petici' ze dne 3. února 2003 "ve věci vedení spisové dokumentace orgány sociálně-právní ochrany dětí", kterou mi zaslalo občanské sdružení Spravedlnost dětem, Bítovská 9/1227, 140 00 Praha 4. Šetření bylo zaměřeno proti Ministerstvu práce a sociálních věcí (dále jen MPSV), konkrétně ve věci jeho stanoviska č. 23/2001.

Ing. Zdeněk Škromach, ministr práce a sociálních věcí, se v zákonem dané třicetidenní lhůtě vyjádřil k mé zprávě, v níž jsem popsala, v čem spatřuji chybný výklad MPSV. Uvedl, že MPSV nadále trvá na stanoviscích č. 23/2001 a č. 22/2002, protože je přesvědčeno o jejich správnosti a zákonnosti. V závěru dopisu dodal, že je žádoucí, aby otázka nahlížení do spisové dokumentace o dětech a otázka pořizování výpisů, kopií a záznamů byly v zákoně detailněji upraveny a informoval mě o tom, že MPSV připravilo věcný podklad pro novelizaci zákona č. 359/1999 Sb., o sociálně-právní ochraně dětí, jehož součástí je i návrh zcela jednoznačné úpravy uvedených otázek.

MPSV mi věcný podklad poskytlo v lednu r. 2004. Dne 14. 1. 2004 jsem pod tento spis podřadila spis č. 2641/2002VOP/HV, v němž bylo vedeno šetření mj. proti MPSV ve věci stanoviska č. 23/2001. Závěrečné stanovisko jsem u podřazeného spisu vydala bez návrhu na opatření vůči MPSV, protože je k problematice nahlížení do spisové dokumentace Om veden tento spis zvláštní důležitosti, kde je problém pojat komplexně.

Ve zprávě jsem zdůraznila, že nezpochybňuji oprávnění ministerstva vydávat výkladová stanoviska, která slouží jako nástroj k zajištění jednotného výkonu státní správy a k metodickému vedení podřízených orgánů sociálně-právní ochrany dětí (dále jen OSPOD). Konstatovala jsem, že se základními východisky obou stanovisek MPSV souhlasím (zajištění náležité ochrany osobních údajů a dalších citlivých informací ve spise Om; specifika problematiky poskytování sociálně-právní ochrany dětí). V této souvislosti jsem uvedla, že zákon č. 359/1999 Sb. při nakládání se spisovou dokumentací stanoví odchylky od obecné úpravy, kterou je zákon č. 71/1 967 Sb., správní řád. ¹

Uvedla jsem, že správní řád obsahuje nejen obecnou úpravu správního řízení, jehož výsledkem je vydání formalizovaného správního rozhodnutí, ale i obecná ustanovení, která upravují i jiné více či méně formalizované postupy správních úřadů. Správní řád je obecným procesním předpisem nejen pro správní řízení v užším smyslu, ale i pro jiné postupy a činnosti, které jsou správním úřadům jako vykonavatelům veřejné správy svěřeny zákonem. V tomto smyslu je jakýkoliv postup správního úřadu při výkonu vrchnostenské správy správním řízením v širším smyslu, na které se přinejmenším vztahují základní zásady správního řízení obsažené v § 1, 3 a 4 správního řádu a odkázala jsem na § 3 odst. 5 správního řádu, podle něhož je třeba základní pravidla řízení přiměřeně aplikovat též při vydávání osvědčení, posudků, vyjádření, doporučení a jiných podobných opatření.

Za správní řízení v širším smyslu jsem ve zprávě označila i činnost OSPOD, na kterou se proto vztahují základní pravidla řízení vyjádřená v úvodních ustanoveních správního řádu, tj. mezi jinými zásada legality a povinnost správních úřadů postupovat v úzké součinnosti s účastníky, zejména dát jim příležitost, aby mohli svá práva a zájmy účinně hájit a vyjádřit se k podkladu rozhodnutí ² a uplatnit své návrhy. Součinnost úzce souvisí s jiným základním pravidlem správního řízení, podle něhož musejí správní úřady vycházet ze spolehlivě zjištěného stavu věci ( § 3 odst. 4 správního řádu). Konstatovala jsem, že výjimky ze základních pravidel správního řádu, dané specifickými okolnostmi výkonu sociálně-právní ochrany dětí, stanoví zákon č. 359/1999 Sb. v 55 a že podle ustálených interpretačních pravidel je třeba výjimky, zejména v pochybnostech, vykládat restriktivně.

Ustanovení § 55 odst. 5 zákona č. 359/1999 Sb. týkající se režimu spisové dokumentace jsem ve zprávě citovala: "Obecní úřad obce s rozšířenou působností rozhodne o odmítnutí písemné žádosti rodičů nebo jiných osob odpovědných za výchovu dítěte o nahlédnutí do ... spisové dokumentace, pokud by to bylo v rozporu se zájmem dítěte nebo pokud lze ze spisové dokumentace zjistit, která fyzická osoba upozornila na skutečnosti uvedené v 7; o odmítnutí rozhodne do 15 dnů ode dne, kdy rodič nebo osoba odpovědná za výchovu dítěte o nahlédnutí požádala." Nesouhlasila jsem s tím, že ze skutečnosti, že text této výjimky hovoří jen o žádosti o "nahlédnutí" (a ne též o žádosti pořizovat výpisy, kopie či záznamy) dovozuje MPSV, že rodiče mají právo požádat jen o nahlédnutí a nemají právo pořizovat si z dokumentace výpisy, kopie či záznamy. ³

Jako důvody mého nesouhlasu s výkladem MPSV jsem uvedla mj. chybnou aplikaci zvolené jazykové metody výkladu. Ustanovení 55 odst. 5 zákona č. 359/1 999 Sb. vymezuje právo rodičů negativně (kdy toto právo nemají, respektive kdy toto právo nemají mít), na rozdíl od obdobných ustanovení v jiných procesních předpisech (např. § 23 odst. 1 správního řádu: "Účastníci řízení mají právo nahlížet do spisů ... a pořizovat z nich výpisy""; § 44 odst. 1 o.s.ř.: "Učastníci mají právo …nahlížet .. a činit si .. výpisy a opisy"; § 65 odst. 1 tr. ř.: "Obviněný, poškozený a zúčastněná osoba ... mají právo nahlížet do spisů..., činit si z nich výpisky a poznámky..."). Ustanovení 55 odst. 5 zákona č. 359/1 999 Sb. se tedy liší v tom, že upravuje výjimku z pravidla, jehož existenci samozřejmě a mlčky předpokládá, a také v tom, že v něm není formulováno právo účastníka, nýbrž pravomoc správního orgánu odmítnout žádost o nahlédnutí do spisu. V takto negativně formulovaném ustanovení logicky a dle metod legislativní techniky není třeba pamatovat na další situace, které nemohou nastat. Bylo by nadbytečné, aby spolu s odmítnutím žádosti o nahlížení do spisu Om musel úřad ve výroku výslovně pamatovat též na pořizování výpisů, kopií, zvukových či obrazových záznamů, neboť je-li rodiči ze zákonných důvodů odepřeno nahlédnutí, není prostě z čeho výpisy či záznamy pořídit. Upozornila jsem na to, že tuto základní interpretační chybu činí MPSV již v úvodu stanoviska č. 23/2001, kdy v prvním bodě parafrázuje obsah ustanovení § 55 odst. 5 takto: "dle ustanovení 55 odst. 5 má rodič ... právo nahlédnout... ". Označila jsem tuto formulaci za zjevně zavádějící a dezinterpretující skutečný obsah právní normy.

Ve zprávě jsem vyjádřila názor, že MPSV vychází z naivního předpokladu, že zákonodárce při formulaci procesních oprávnění vztahujících se k dispozici se spisem v jednotlivých druzích řízení úzkostlivě rozlišoval jednotlivé projevy oprávnění a s.jasným záměrem tato procesní oprávnění konstruoval, tu úzce tu široce, podle toho, co si jednotlivé druhy řízení žádají. ⁴ Dovozovat dalekosáhlé interpretační závěry z mlčení zákona ⁵ bývá zpravidla namístě jen v případech, kdy zákonodárce pozorně a důkladně zvažoval a nakonec odmítl všechny možné alternativy či varianty znění textu. Uplatnění této metody při výkladu § 55 odst. 5 zákona č. 359/1 999 Sb. nemá oporu ani v textu zákona či srovnávaných procesních norem, ani v důvodových zprávách či v legislativní historii, a nelze ji ospravedlnit ani poukazem na širší smysl a účel jednotlivých typů řízení. Rozdíly ve formulacích práva nahlížet do spisu ve srovnávaných procesních předpisech je třeba přikládat různým dobám vzniku, rozdílným tvůrcům předloh a překotnému technickému vývoji ⁶ spíše než rafinovaně promyšlenému záměru zákonodárce. Z tohoto důvodu jsem ve zprávě odmítla přepjatě formalistický výklad MPSV a konstatovala jsem, že právo nahlížet do spisu považuji za stěžejní, přičemž práva na pořizování opisů, výpisů, výpisků, poznámek, kopií, zvukových, obrazových či elektronických záznamů (a případných dalších záznamů) považuji jenom za jeho nejrůznější projevy. V této souvislosti jsem dodala, že i kdyby tyto formy záznamů nebyly v procesních předpisech všechny vypočteny, nebylo by možno ⁷ konstatovat, že tyto postupy zákon nepřipouští.

Ve zprávě jsem upozornila na základní ústavní princip vymezující svobodu jednotlivce vůči státní moci, podle něhož každý může činit, co není zákonem zakázáno. S ohledem na tento princip nelze bez dalšího dovozovat, že pokud zákon výslovně neupravuje právo účastníka řízení na to, aby si přinesl tužku a papír a dělal si poznámky, nebo aby stránky spisu snímal scannerem či aby si jeho obsah četl do diktafonu, může mu správní orgán tyto činnosti znemožnit či dokonce zakázat. Výklad MPSV jsem ve zprávě zhodnotila jako výklad v rozporu se základním principem legality výkonu státní moci. ⁸ OSPOD má zákonem v § 55 odst. 5 svěřenu pouze pravomoc posoudit, zda žádost o nahlédnutí do spisu není v rozporu se zájmem dítěte. Pokud je v rozporu se tímto zájmem, je mu svěřena pravomoc vydat správní rozhodnutí, jímž žádost o nahlédnutí odmítne. Jestliže však podmínky pro odmítnutí žádosti splněny nejsou (žádost rodiče tedy není v rozporu se zájmem dítěte), nemůže úřad postupovat jinak, než poskytnout spis k nahlédnutí. Zákon neobsahuje žádné ustanovení, které by OSPOD zmocňovalo zakázat rodiči, aby si činil poznámky. ⁹

Ve zprávě jsem se dále vypořádala s námitkou MPSV týkající se součinnosti OSPOD. MPSV tvrdí, že vyžaduje-li občan ke svému dovolenému chování (zde zřejmě MPSV připouští, že je-li nahlížení umožněno, je občanu dovoleno, aby si pořizoval výpisky) součinnost orgánu veřejné moci, musí být v zákoně pro tuto součinnost výslovná opora. Mám za to, že tato námitka MPSV není relevantní k vytýkanému výkladu. Jestliže totiž úředník spis předloží k nahlédnutí, je tímto aktem jeho součinnost dovršena. Žádná další součinnost se po něm nevyžaduje, ani pokud si rodič vytáhne tužku a papír a začne si dělat poznámky anebo pokud použije jiné své technické zařízení. Není tedy nutné, aby oprávnění činit výpisy, kopie či záznamy bylo výslovně upraveno, neboť občan k tornu již žádnou součinnost ze strany orgánu nepotřebuje.

Jako další irelevantní námitku jsem posoudila odvolávku MPSV na autoritu prof. Viktora Knappa, která byla učiněna v nesprávných souvislostech. Jistě lze souhlasit s tím, že je nutno rozlišovat výkon práva a dovolené chování v tom smyslu, že každé dovolené chování nemusí být vždy výkonem práva. I kdybych však přistoupila na tuto argumentaci a připustila, že pořizování výpisů či poznámek při nahlížení do spisu není výkonem práva rodiče, což si nemyslím, ale jen dovoleným chováním, nenašla bych právní oporu pro postup úřadu, který by chtěl takové dovolené chování znemožnit či zakázat.

Stanovisko MPSV též neodpovídá účelu a smyslu zákona. Zákon č. 359/1999 Sb. není zákonem o ochraně dětí proti rodičům. Je možné, že zájem rodiče se v některých případech ocitne v kolizi se zájmem a blahem dítěte, ale právě na tuto situaci pamatuje ustanovení § 55 odst. 5, které umožňuje, aby OSPOD přístup k informacím ze spisu odepřel. MPSV však dělá z výjimky pravidlo, které plnou vahou dopadne na všechny rodiče. Stanovisko MPSV též svým výkladem do postupu OSPOD zanáší prvky možné svévole a zneužití moci, neboť umožňuje úřadům, aby jednomu rodiči pořizování poznámek dovolily a jinému nikoliv. Zákon však pro takovou libovůli žádný prostor nedává. Pokud úřad žádost rodiče o nahlédnutí do spisu neodmítne, znamená to, že situaci vyhodnotil tak, že žádost o nahlédnutí není v rozporu se zájmem dítěte. Pak tedy těžko může tvrdit, že rodiči nelze dovolit, aby si dělal poznámky, a odvolávat se přitom na rozpor se zájmem dítěte, o němž před chvílí rozhodl tak, že zde není.

Argument MPSV, že spis Om není veden pro potřeby rodičů, nýbrž pro potřeby efektivní práce OSPOD, není, jak jsem uvedla ve zprávě, namístě. Tento argument nelze učinit ani v jiných správních řízeních, v nichž je právo nahlížet a činit si výpisy účastníkům přiznáno. Uvedla jsem příklad trestního řízení, jež je primárně vedeno v zájmu společnosti a důkazní materiál slouží zejména potřebě orgánu činného v trestním řízení, který vykonává svou pravomoc proti zájmu obviněného. Přesto má obviněný v zásadě neomezený přístup ke spisu, protože to nutně potřebuje k ochraně a obhajobě svých práv. Konstatovala jsem, že rodiče při výkonu sociálně-právní ochrany hájí svá základní práva. Dokud není rodičovská zodpovědnost omezena nebo jí nejsou rodiče zbaveni, je třeba respektovat čl. 32 odst. 4 Listiny základních práv a svobod, podle něhož je péče o děti a jejich výchova právem rodičů. Výkon sociálně-právní ochrany se přitom práv rodičů dotýká vždy, nejen ve správních řízeních v užším smyslu, a je proto třeba, aby rodičům byla dána příležitost k obhajobě jejich práv. Pouhé nahlížení do spisu bez možnosti vlastního záznamu přitom dle mého názoru podstatným způsobem ztěžuje rodiči schopnost uchovat si přečtené informace ve správné podobě a v dostatečném rozsahu. ¹⁰

Konečně ani argumentace ochranou osobních údajů dětí, jichž se spisová dokumentace týká, není relevantní. Je-li rodič zákonným zástupcem dítěte, zastupuje je i při výkonu práv vyplývajících z právních předpisů na ochranu osobnosti a potažmo i z právních předpisů na ochranu osobních údajů. Případy možné kolize mezi zájmem rodiče a jím zastoupeného dítěte opět řeší ustanovení § 55 odst. 5 zákona o sociálně-právní ochraně dětí tím způsobem, že rodiči bude žádost správním rozhodnutím odmítnuta. Pokud se tak nestalo, nedošlo ke kolizi zájmů, a nelze proto tvrdit, že rodič může jen nahlížet, nemůže si však činit poznámky, s odvolávkou na potřebu ochrany osobních údajů dítěte proti jeho zákonnému zástupci.

Výklad MPSV v praxi vede k absurdním situacím. Nejen že nepamatuje na nevidomé či osoby trpící alexií nebo dyslexií, ale může vést u některých orgánů sociálně-právní ochrany dětí k nezákonnému kádrování rodičů, nebo dokonce i k projevům šikany, například když otci nezletilého není správním rozhodnutím odmítnuta žádost o nahlédnutí do spisu a orgán sociálně-právní ochrany mu poskytne spis k nahlédnutí, ale znemožní mu činit si vlastním perem na vlastní papír poznámky s odvoláním na stanovisko MPSV.

Jelikož MPSV i přes podrobnou právní argumentaci ve zprávě o průběhu šetření, setrvává ve svém mylném právním výkladu ustanovení § 55 odst. 5 zákona č. 359/1999 Sb., o sociálně-právní ochraně dětí, navrhuji ministrovi práce a sociálních věcí Ing. Zdeňku Škromachovi tato opatření k nápravě:

- zrušit stanoviska MPSV č. 23/2001 a 22/2002,

- vydat nové stanovisko, v němž bude vysvětleno, že pokud OSPOD neodmítne žádost rodiče, popřípadě osoby odpovědné za výchovu dítěte, o nahlédnutí do spisové dokumentace, svědčí těmto osobám nejen stěžejní právo do spisové dokumentace nahlížet, ale též přirozené projevy tohoto práva (právo činit si vlastními prostředky poznámky, výpisy a kopie či právo pořizovat si vlastními prostředky obrazové nebo zvukové záznamy obsahu spisu).

- změnit podle dvou předchozích opatření znění věcného podkladu pro zákon, kterým se bude novelizovat zákon č. 359/1 999 Sb., o sociálně-právní ochraně dětí, v části 12 písm. B, která se týká nahlížení do spisové dokumentace. ¹¹

Ve smyslu § 20 odst. 1 vyzývám ministra práce a sociálních věcí, aby mi ve lhůtě 30 dnů ode dne doručení tohoto závěrečného stanoviska sdělil, jaká opatření k nápravě provedl.

¹ Viz § 60 zákona č. 359/1999 Sb.

² S ohledem na ustanovení § 3 odst. 5 správního řádu též k podkladu pro postup správního úřadu v širším smyslu.

³ Tento doslovný výklad opírá ministerstvo o srovnání s úpravami práv účastníků týkajících se dispozice se spisem ve správním, občanském soudním a trestním řízení, které zpravidla výslovně vedle práva nahlížet pamatují též na právo pořizovat výpisy či kopie.

⁴ Tak například ustanovení § 23 odst. 1 správního řádu je poměrně stručné a deklaruje vedle práva nahlížet do spisů jen právo pořizovat si z nich výpisy. Poněkud jinou formulaci zákonodárce zvolil v ustanovení § 44 odst. 1 občanského soudního řádu, podle něhož mají účastníci nejen právo nahlížet do spisu a činit si z něho výpisy, ale též právo činit si z něho opisy. Naproti tomu mnohem podrobnější úprava ustanovení § 65 odst. 1 trestního řádu zakotvuje nejen právo nahlížet do spisů a činit si z nich výpisky (je-li výpisek totéž co výpis), ale též právo činit si poznámky a pořizovat na své náklady kopie spisů a jejich částí, což by podle logiky uplatněné MPSV neměli mít účastníci správního řízení.

⁵ Uplatněním argumentu e silĺentio legis, respektive argumentu expressio unius est exclusio alterius.

⁶ Je zřejmé, proč původní znění správního řádu a občanského soudního řádu, která jsou ze 60. let minulého století, nepoužívají slovo kopie, na rozdíl od příslušného ustanovení trestního řádu, které bylo do textu vpravenou novelou z roku 1990.

⁷ S poukazem na argument e silentio legis

⁸ Podle něhož lze státní moc uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které zákon stanoví.

⁹ Zřejmě i v tomto případě by bylo nutné o takovém zákazu vydat správní rozhodnutí, k čemuž však chybí zákonný podklad.

¹⁰ Cum grano salis lze dokonce říci, že výklad ministerstva diskriminuje rodiče s méně výkonnou mechanickou pamětí.

¹¹ Jedná se věcný podklad, který mi byl zaslán v dopise ing. Ludmily Müllerové ze dne 16. 12. 2003, č.j. 24/54317/2003.

Našli jste potřebné informace a inspiraci? Provoz těchto stránek i další aktivity sdružení Spravedlnost dětem můžete podpořit sponzorským darem.

Za podporu děkujeme.