Zpráva o průběhu šetření

ve věci nahlížení do spisů orgánů sociálně-právní ochrany dětí

Na základě informací obsažených v "petici" ze dne 3. února 2003 "ve věci vedení spisové dokumentace orgány sociálně-právní ochrany dětí", kterou mi zaslalo občanské sdruženi Spravedlnost dětem, Bítovská 9/1227, 140 00 Praha 4, jsem podle ustanovení § 9 písm. d) zákona č. 349/1 999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů, z vlastní iniciativy zahájila šetření ve věci stanoviska Ministerstva práce a sociálních věcí č. 23/2001.

V dokumentu občanského sdružení Spravedlnost dětem ze dne 3. února 2003 nazvaném "Petice ve věci vedení spisové dokumentace orgány sociálně-právní ochrany dětí" toto občanské sdružení brojí proti stanoviskům Ministerstva práce a sociálních věcí, podle něhož v rámci oprávnění rodičů nahlížet do spisové dokumentace jejich dětí nemohou být pořizovány výpisy, kopie, poznámky, zvukové nebo obrazové záznamy. Občanské sdružení Spravedlnost dětem označuje toto stanovisko za nezákonné, resp. neústavní, nebot' "jestliže ... žádný zákon tuto věc neupravuje, je nutné vycházet z ústavní zásady, že občané mohou činit vše, co zákon nezakazuje a státní orgány naopak mohou činit pouze to, co jim zákon výslovně umožňuje". Tvrdí dále, že stanovisko ministerstva je svévolné, nebot' "absenci zákonného oprávnění nelze nahrazovat jakýmkoliv svévolným 'aktualizovaným stanoviskem', tedy přinejlepším podzákonnou vnitřní právní normou, resp. výkladovou pomůckou, která je pro občany naprosto nezávazná."

Podle ustanovení § 15 odst. 2 písm. c) zákona o veřejném ochránci práv jsem vyzvala ministra práce a sociálních věcí Ing. Zdeňka Škromacha, aby písemně sdělil své stanovisko k věci.

Dopisem ze dne 18. března 2003, čj. 24-9282/03, Ing. Zdeněk Škromach sdělil následující: "Ministerstvo práce a sociálních věcí vydalo ve věci pořizování výpisů ze spisové dokumentace o dětech dvě stanoviska, která byla pro úřední potřebu publikována ve Zpravodaji MPSV. Petice sdružení Spravedlnost dětem nesouhlasí se závěrem, že v souvislosti s nahlížením do spisu o dítěti nelze ze spisu pořizovat výpisy, kopie a obrazové či zvukové záznamy. Podle autora petice nemá tento závěr obsažený ve stanoviscích MPSV oporu v zákoně, protože zákon pořizování výpisů, kopií a záznamů výslovně nezakazuje. Stanoviska MPSV jsou však odůvodněna těmito zásadními argumenty:

- Je nezbytné zajistit náležitou ochranu osobních údajů a dalších citlivých informací obsažených ve spisové dokumentaci o dítěti.

- Nahlížení do spisu vedeného o dítěti se neřídí správním řádem, který pořizování výpisů ze spisu výslovně umožňuje. Výjimkou je nahlížení do těch částí spisové dokumentace, které se týkají určitého správního řízení.

- Spisová dokumentace o dítěti je v první řadě vedena pro potřeby efektivní práce orgánu sociálně-právní ochrany dětí, nikoliv pro potřeby rdoičů. Jak už bylo uvedeno v předchozím bodě, tam, kde je v souvislosti s výkonem sociálně-právní ochrany vedeno správní řízení a probíhá rozhodování, mají účastníci řízení v souladu se správním řádem právo pořizovat si výpisy ze spisu, což představuje jeden z prostředků k obhajobě jejich práv a zájmů. Takto však nelze odůvodnit pořizování výpisů z těch částí spisové dokumentace o dítěti, které se k žádnému správnímu řízení nevztahují.

- Právo k pořizování výpisů a kopií nevyplývá automaticky z práva nahlížet do spisu, jedná se o specifické oprávnění, které jde nad rámec běžného nahlédnutí. Předpisy, které pořizování výpisů dovolují (správní řád, občanský soudní řád, trestní řád) vždy upravují toto oprávnění z nahlížet do spisu. Zákon o sociálně-právní ochraně dětí naproti tomu pouze právo nahlížet do spisové dokumentace na základě písemné žádosti."

Ministr Škromach své vyjádření doprovodil textem stanovisek Ministerstva práce a sociálních věcí č. 23/2001 a č. 22/2002 a odpovědí na petici sdružení Spravedlnost dětem ze dne 13. února 2003. Stanoviska ministerstva cituji v plném znění:

o Dle ustanovení § 55 odst. 5 má rodič, či jiná osoba odpovědná za výchovu dítěte, právo nahlédnout do spisové dokumentace vedené okresním úřadem o dítěti, pokud toto není v rozporu se zájmem dítěte, či z nahlédnutí do spisové dokumentace nelze zjistit, která fyzická osoba upozornila na skutečnosti dle ustanovení § 7 odst. 2 zákona. Zákon výslovně užívá pojmu "nahlédnout do spisové dokumentace ".

o Toto je nutné odlišit od právní úpravy obsažené ve správním řádu, neboť ve smyslu ustanovení § 60 zákona, jde o právní úpravu zvláštní, mající přednost při aplikaci před úpravou obecnou, obsaženou v zákoně č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), (dále jen "správní řád").

o Dle ustanovení § 23 odst. 1 správního řádu mají účastníci řízení a jejich zástupci právo nahlížet do spisů s výjimkou protokolů o hlasování a pořizovat si z nich výpisy. V této úpravě je výslovně uvedena možnost nejenom nahlížet, ale také pořizovat si ze spisů výpisy.

o Problematika poskytování sociálně-právní ochrany dětí má svá specifika, a proto není možné připustit aplikaci obecné právní úpravy upravující správní řízení. Z tohoto důvodu je dle ustanovení § 60 zákona aplikace správního řádu vyloučena v oblasti sociálně-právní ochrany dětí pro případy, že zákon obsahuje úpravu zvláštní. Nutnost zvýšené ochrany osobních údajů a dalších citlivých informací vedených ve spisové dokumentaci je též zřejmá z ustanovení právě § 55 odst. 5 zákona, kdy je možné, aby okresní úřad rozhodl o odmítnutí písemné žádosti rodičů nebo jiných osob odpovědných za výchovu dítěte o nahlédnutí do vedené spisové dokumentace na základě zákonem daných podmínek.

o O odmítnutí písemné žádosti o nahlédnutí do vedené spisové dokumentace rozhoduje okresní úřad do 15 dnů od doručení žádosti, přičemž o odmítnutí nahlédnutí vydá správní rozhodnutí, kdy v odůvodnění tohoto rozhodnutí uvede důvody, které jej k tomu vedly.

o Lze shrnout, že ustanoveními zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), se řídí nahlížení pouze do těch částí spisové dokumentace vedené o dítěti, které se týkají správních řízení na úseku sociálně-právní ochrany dětí (např o svěření dítěte do předadopční nebo předpěstounské péče). V těchto případech se uplatní ustanovení § 23 správního řádu, včetně možnosti pořizovat si výpisy z písemností vztahujících se k správnímu řízení. V případě správního řízení je oprávnění k nahlížení do spisu a k pořizování výpisů motivováno snahou posílit postavení účastníka řízení při obhajobě jeho práv a zájmů. Naopak na nahlížení do všech ostatních částí spisové dokumentace se vztahuje výhradně úprava § 55 odst. 5 zákona č. 359/1999 Sb., o sociálně-právní ochraně dětí bez podpůrné aplikace správního řádu. Z toho vyplývá, že v rámci nahlížení do spisové dokumentace o dítěti nelze pořizovat nejen výpisy, kopie a poznámky, ale ani snímky a obrazové nebo zvukové záznamy. Tento zákaz je odůvodněn nutností zvýšené ochrany osobních údajů a dalších citlivých informací vedených ve spisové dokumentaci a rovněž skutečností, že spisová dokumentace má sloužit především potřebám efektivní a kvalifikované práce orgánů sociálně-právní ochrany, nikoliv potřebám rodičů nebo jiných osob zúčastněných na výchově dítěte (není tady možné použít argumenty o obhajobě práv jako při nahlížení do spisu týkajícího se správního řízení)".

Pro úplnost cituji též odpověď Ministerstva práce a sociálních věcí sdružení Spravedlnost dětem ze dne 13. února 2003, č.j. 21-5150/03:

"Důvody, pro které v rámci nahlížení do spisové dokumentace vedené o dítěti podle § 55 odst. 5 zákona č. 359/1999 Sb., o sociálně-právní ochraně dětí, nelze připustit pořizování výpisů, kopií, poznámek, snímků a obrazových nebo zvukových záznamů, jsou podrobně objasněny ve stanoviscích Ministerstva práce a sociálních věcí, která byla pro úřední potřebu publikována ve Zpravodaji MPSV č. 6/2001 a č. 1/2003. Jelikož se jedná o důvody zásadní a neměnné, nezbývá nám než zopakovat je i v odpovědi na podání Vašeho sdružení.

Na nahlížení do spisové dokumentace, která je o dětech vedena obecním úřadem obce s rozšířenou působností jako orgánem sociálně-právní ochrany, se vztahuje zvláštní úprava obsažená v ustanovení § 55 odst. 5 zákona č. 359/1999 Sb. bez podpůrného použítí zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád). Výjimku představuje nahlížení do těch částí spisové dokumentace vedené o dítěti, které mají vztah k určitému správnímu řízení na úseku sociálně-právní ochrany dětí (např. řízení o svěření dítěte do péče budoucích osvojitelů nebo o svěření dítěte do péče fyzické osoby, která má zájem stát se pěstounem). V těchto případech se uplatní ustanovení § 23 správního řádu, který upravuje nahlížení do spisu týkajícího se správního řízení, včetně možnosti pořizovat si ze spisu výpisy. Správní řád poskytuje tuto možnost ve snaze posílit postavení účastníků řízení při obhajobě jejich práv a zájmů, o kterých je v řízení rozhodováno nebo které mohou být správním rozhodnutím přímo dotčeny. Naopak nahlížení do všech ostatních částí spisové dokumentace se řídí výhradně úpravou § 55 odst. 5 zákona č. 359/1999 Sb., který s možností pořizování výpisů v souvislosti s nahlížením nepočítá. Z toho je třeba dovodit, že při nahlížení do spisové dokumentace o dítěti nelze pořizovat výpisy, kopie, poznámky, snímky ani obrazové nebo zvukové záznamy.

Nepřipuštění možnosti pořizovat výpisy, kopie nebo záznamy ze spisové dokumentace o dítěti je odůvodněno nutností zvýšené ochrany osobních údajů a dalších citlivých informací obsažených ve spisové dokumentaci a rovněž skutečností, že spisová dokumentace primárně slouží potřebám efektivní a kvalifikované práce orgánu sociálně-právní ochrany, nikoliv potřebám rodičů nebo jiných osob odpovědných za výchovu dítěte. Pokud se údaje ze spisové dokumentace netýkají správního řízení, nelze uplatnit ani výše uvedené argumenty o prostředku k obhajobě práv v souvislosti se správním rozhodováním. Potřeba zesílené ochrany údajů vedených ve spisové dokumentaci je zřetelná i z pravomoci obecního úřadu obce s rozšířenou působností rozhodnout o odmítnutí písemné žádosti o nahlédnutí do spisové dokumentace, jestliže jsou splněny zákonem stanovené podmínky pro vydání takového rozhodnutí.

Provedeme-li srovnání s jinými právními předpisy, zjistíme, že otázkou nahlížení do spisu se vedle zmíněného § 23 správního řádu zabývá např. § 44 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, § 65 zákona č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád) nebo § 23 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků. Ve všech těchto ustanoveních je ve spojení s nahlížením do spisu výslovně upraveno oprávnění pořizovat si výpisy, poznámky či kopie. Z toho je zřejmé, že právo k pořizování výpisů nevyplývá automaticky z práva k nahlížení do spisu a že se jedná o zcela specifické samostatné oprávnění, které jde nad rámec běžného nahlédnutí. Pokud by úmyslem zákonodárce bylo v § 55 odst. 5 zákona č. 359/1999 Sb., přiznat spolu s právem nahlédnout do spisové dokumentace rovněž právo činit si výpisy, nepochybně by takové oprávnění stejně jako v jiných právních předpisech výslovně zmínil, což se ovšem nestalo.

Neztotožňujeme se s Vaším názorem, že neposkytnutím možnosti pořídit si výpisy ze spisové dokumentace je porušován ústavní princip, podle kterého může každý činit vše, co není zákonem zakázáno. Je třeba rozlišovat situace, kdy občan ke svému dovolenému chování vyžaduje součinnost někoho jiného a kdy takovou součinnost nevyžaduje. V posuzované otázce nahlížení do spisu požaduje občan po orgánu veřejné správy, aby mu dal k dispozicí svůj úřední spis. Jelikož se v daném případě nelze obejít bez součinnosti orgánu veřejné správy, nepostačí pouze aplikovat princip vše je dovoleno, co není zakázáno, ale je nutné upravit rovněž oprávnění, na jehož základě může občan odpovídající součinnost požadovat. Proto je v jednotlivých právních předpisech zahrnuta zvláštní úprava oprávnění nahlížet do spisu, přičemž každý předpis stanoví odlišný rozsah tohoto oprávnění, když některé předpisy spojují s nahlédnutím také právo pořizovat výpisy, a jiné nikoliv. V této souvislosti upozorňujeme také na názor zastávaný v právní teorii, podle něhož se rozlišuje dovolené chování a výkon práva v tom smyslu, že každé dovolené chování nemusí být vždy výkonem práva (viz např Prof. Viktor Knapp: Teorie práva, C.H. Beck Praha, 1995).

Vydávání stanovisek Ministerstva práce a sociálních věcí k otázkám sociálně právní ochrany dětí vyplývá z působností a úkolů ministerstva. MPSV je ústředním orgánem státní správy pro péči o rodinu a děti ( § 9 zákona č. 2/1969 Sb.. o zřízení ministerstvev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky) a má rovněž postavení orgánu sociálně-právní ochrany dětí ve smyslu § 4 odst. 1 zákona č. 359/1999 Sb. Ostatní orgány sociálně-právní ochrany jsou při výkonu státní správy na úseku sociálně-právní ochrany dětí podřízeny MPSV (§ 92 odst. 1 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích). Poskytování stanovisek podřízeným orgánům sociálně-právní ochrany je vedle přípravy právních předpisů a vydávání směrnic jedním z nástrojů k zajištění jednotného výkonu státní správy. V rámci metodického vedení podřízených orgánů zaujímá MPSV stanoviska také k otázkám spojeným s výkladem a praktickou aplikací zákona č. 359/1999 Sb. s tím, že vydané stanovisko se samozřejmě vždy pohybuje v mezích zákona, které jsou v zákoně bud' výslovně stanoveny nebo vyplývají ze smyslu a účelu zákona.

Vzhledem k tomu, že jsme přesvědčeni o správnosti a odůvodněnosti stanovisek MPSV ve věcí nahlížení do spisové dokumentace o dětech, nehodláme provádět jejich přehodnocení a vydávat opravná stanoviska. Budeme však usilovat o zakotvení detailnější úpravy této otázky přímo v zákoně č. 359/1999 Sb." Podepsána Ing. Marie Kudlová, ředitelka odboru sociální politiky a rodiny.

Podle ustanovení § 55 odst. 1 zákona č. 359/1999 Sb., o sociálně-právní ochraně dětí, ve znění pozdějších předpisů, vede obecní úřad obce s rozšířenou působností spisovou dokumentaci o dětech zařazených v evidenci podle ustanovení § 54, tj. o dětech uvedených v ustanovení § 6 odst. 1, a o dětech, kterým byl obecní úřad ustanoven opatrovníkem nebo poručníkem.

Podle ustanovení § 55 odst. 5 zákona o sociálně-právní ochraně dětí je údaje obsažené ve spisové dokumentaci týkající se dítěte obecní úřad obce s rozšířenou působností oprávněn využít pouze v zájmu dítěte při zajišt'ování sociálně-právní ochrany. Obecní úřad obce s rozšířenou působností rozhodne o odmítnutí písemné žádosti rodičů nebo jiných osob odpovědných za výchovu dítěte o nahlédnutí do uvedené spisové dokumentace, pokud by to bylo v rozporu se zájmem dítěte nebo pokud lze ze spisové dokumentace zjistit, která fyzická osoba upozornila na skutečnosti uvedené v § 7; o odmítnutí rozhodne do 15 dnů ode dne, kdy rodič nebo osoba odpovědná za výchovu dítěte o nahlédnutí požádala.

Podle ustanovení § 60 zákona o sociálně-právní ochraně dětí se postupuje podle zákona č. 7111967 Sb., o správním řízení (správní řád)., nestanoví-li tento zakon [o sociálně-právní ochraně] jinak.

Podle čl. 32 odst. 4 Listiny základních práv a svobod je péče o děti a jejich výchova právem rodičů.

Podle čl. 2 odst. 2 a 3 Listiny základních práv a svobod lze státní moc uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví. Každý občan může činit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá. Podle čl. 2 odst. 3 a 4 Ústavy České republiky slouží státní moc všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon.

Podle ustanovení § 1 odst. 1 zákona o veřejném ochránci práv jsem povolána působit k ochraně osob před jednáním úřadů a dalších institucí uvedených v tomto zákoně, pokud je v rozporu s právem, neodpovídá principům demokratického právního státu a dobré správy, jakož i před jejich nečinností, a tím přispíva k ochraně základních práv a svobod. Vybavena tímto mandátem přistupuji k hodnocení stanovisek Ministerstva práce a sociálních věcí č. 23/2001 a č. 22/2002.

Na úvod považuji za nutné zdúraznit, že nikterak nezpochybňuji oprávnění ministerstva vydávat výkladová stanoviska, která slouží jako nástroj k zajištění jednotného výkonu státní správy na úseku péče o rodinu a děti a k metodickému vedení podřízených orgánů sociálně-právní ochrany dětí. Není přitom sporu o tom, že výkladová stanoviska ministerstva nejsou právním předpisem: jde spiše o interní normativní instrukce. I ty však samozřejmě musí být v souladu s právem.

Se základními východisky obou stanovisek nelze než souhlasit. Bezpochyby je nezbytné zajistit náležitou ochranu osobních údajů a dalších citlivých informací obsažených ve spisové dokumentaci o dítěti. Také proti tezi, že problematika poskytování sociálně-právní ochrany dětí má svá specifika, nelze nic namítat. Zákon o sociálně-právní ochraně ostatně právě z tohoto důvodu při nakládání se spisovou dokumentací stanoví odchylky od obecné úpravy - správního řádu; srov. ustanovení § 60 zákona o sociálně-právní ochraně.

Správní řád obsahuje nejen obecnou úpravu správního řízení, jehož výsledkem je vydání nějakého formalizovaného správního rozhodnutí (správní řízení v užším smyslu), ale obsahuje též obecná ustanovení, která upravují i jiné více či méně formalizované postupy správních úřadů. Správní řád je tedy obecným procesním předpisem nejen pro správní řízení v užším smyslu, ale i pro jiné postupy a činnosti, které jsou správním úřadům jako vykonavatelům veřejné správy svěřeny zákonem. V tomto smyslu je jakýkoliv postup správního úřadu při výkonu vrchnostenské správy správním řízením v širším smyslu, na které se přinejmenším vztahují tzv. základní zásady (pravidla) správního řízení obsažená v ustanoveních § 1, 3 a 4 správního řádu; srov. ustanovení § 3 odst. 5 správního řádu, podle něhož je třeba základní pravidla řízení přiměřeně aplikovat též při vydávání osvědčení, posudků, vyjádření, doporučení a jiných podobných opatření.

Správním řízením v širším smyslu je bezesporu i činnost orgánu sociálně právní ochrany dětí. I na výkon sociálně-právní ochrany dětí se proto vztahují základní pravidla řízení vyjádřená v úvodních ustanoveních správního řádu, tj. mezi jinými zásada legality a povinnost správních úřadů postupovat v úzké součinnosti s účastníky, zejména dát jim příležitost, aby mohli svá práva a zájmy účinně hájit a vyjádřit se k podkladu rozhodnutí (s ohledem na ustanovení § 3 odst. 5 správního řádu též k podkladu pro postup správního úřadu v širším smyslu) a uplatnit své návrhy. Taková součinnost úzce souvisí s jiným základním pravidlem správního řízení, podle něhož musí správní úřady vycházet ze spolehlivě zjištěného stavu věci (§ 3 odst. 3 správního řádu). Výjimky z těchto základních pravidel, dané specifickými okolnostmi výkonu sociálně-právní ochrany dětí, pak stanoví zákon o sociálně-právní ochraně dětí v ustanovení § 55. Podle ustálených interpretačních pravidel je přitom třeba výjimky, zejména v pochybnostech, vykládat restriktivně.

Pro lepší porozumění považuji za vhodné na tomto místě zopakovat ono zvláštní ustanovení § 55 odst. 5 zákona o sociálně-právní ochraně dětí týkající se režimu spisové dokumentace: "Obecní úřad obce s rozšířenou působností rozhodne o odmítnutí písemné žádosti rodičů nebo jiných osob odpovědných za výchovu dítěte o nahlédnutí do ... spisové dokumentace, pokud by to bylo v rozporu se zájmem dítěte nebo pokud lze ze spisové dokumentace zjistit, která fyzická osoba upozornila na skutečnosti uvedené v § 7; o odmítnutí rozhodne do 15 dnů ode dne, kdy rodič nebo osoba odpovědná za výchovu dítěte o nahlédnutí požádala." Ze skutečnosti, že text této výjimky hovoří jen o žádosti o "nahlédnutí", a nikoli též o žádosti pořizovat "výpisy, kopie či záznamy", dovozuje ministerstvo, že rodiče mají právo požádat jen o nahlédnutí do spisové dokumentace a nemají právo pořizovat si z této dokumentace výpisy, kopie či záznamy. Tento doslovný výklad opírá ministerstvo o srovnání s úpravami práv účastníků týkajících se dispozice se spisem ve správním, občanském soudním a trestním řízení, které zpravidla výslovně vedle práva nahlížet pamatují též na právo pořizovat výpisy či kopie.

Výklad ministerstva však není správný, a to z několika důvodů. Ministerstvo především chybně aplikuje jím zvolenou jazykovou metodu výkladu a současně srovnává nesrovnatelné. Ustanovení § 55 odst. 5 zákona o sociálně-právní ochraně totiž vymezuje právo rodičů negativně (kdy toto právo nemají, respektive kdy toto právo nemají mít), na rozdíl od obdobných ustanovení v jiných procesních předpisech (např. § 23 odst. 1 správního řádu: "Účastníci řízení mají právo nahlížet do spisů ... a pořizovat z nich výpisy; § 44 odst. 1 o.s.ř.: "Účastníci mají právo nahlížet.. a činit si.. výpisy a opisy"; § 65 odst. 1 tr. ř.: "Obviněný, poškozený a zúčastněná osoba ... mají právo nahlížet do spisů..., činit si z nich výpisky a poznámky..."). Ustanovení § 55 odst. 5 zákona o sociálně-právní ochraně se tedy liší jednak v tom, že upravuje výjimku z pravidla, jehož existenci samozřejmě a mlčky předpokládá, a jednak v tom, že není formulováno jako právo účastníka, ale jako základ pravomoci správního orgánu pro odmítnutí žádosti o nahlédnutí do spisu. Zcela logicky a podle metod legislativní techniky není třeba v takto negativně formulovaném ustanovení pamatovat na další situace, které prostě ipso facto nemohou nastat. Bylo by nadbytečné, aby spolu s odmítnutím žádosti o nahlížení do spisové dokumentace musel úřad ve výroku výslovně pamatovat též na pořizování výpisů, kopií, zvukových či obrazových záznamů, neboť je-li rodiči ze zákonných důvodů odepřeno nahlédnutí, není prostě z čeho výpisy či záznamy pořídit. Jazykový i systematický výklad uplatněný ministerstvem tedy výrazně kulhá.

Za povšimnutí stojí že tuto základní interpretační chybu činí ministerstvo již v úvodu svého stanoviska č. 23/2001. V jeho prvním bodě parafrázuje obsah § 55 odst. 5 takto: "dle ustanovení § 55 odst. 5 má rodič… právo nahlédnout…". Taková formulace je však zjevně zavádějíci a dezinterpretuje skutečný obsah právní normy. Znovu opakuji, že ustanovení § 55 odst 5 pouze a jenom stanoví, kdy může správní úřad rodiči odepřít právo nahlédnout do spisu a tedy logicky i právo pořizovat kopie, výpisy či záznamy ze spisu.

Vedle toho ministerstvo svým výkladem zjevně vychází z naivního předpokladu, že zákonodárce při formulaci procesních oprávnění vztahujících se k dispozici se spisovým materiálem v jednotlivých druzích řízení úzkostlivě rozlišoval jednotlivé projevy těchto oprávnění a vědomě či s jasným záměrem konstruoval tato procesní oprávnění, tu úzce tu široce, podle toho, co si jednotlivé druhy řízení žádají. Tak například ustanovení § 23 odst. 1 správního řádu je poměrně stručné a deklaruje vedle práva nahlížet do spisů jen právo pořizovat si z nich výpisy. Poněkud jinou formulaci zákonodárce zvolil v ustanovení § 44 odst. 1 občanského soudního řádu, podle něhož mají účastníci nejen právo nahlížet do spisu a činit si z něho výpisy, ale též právo činit si z něho opisy. Naproti tomu mnohem podrobnější úprava ustanovení § 65 odst. 1 trestního řádu zakotvuje nejen právo nahlížet do spisů a činit si z nich výpisky (je-li výpisek totéž co výpis) ale též právo činit si poznámky a pořizovat na své náklady kopie spisů a jejich částí, což by podle logiky uplatněné ministerstvem neměli mít účastníci správního řízení.

Dovozovat dalekosáhlé interpretační závěry z mlčení zákona (uplatněním argumentu e silentio legis, respektive argumentu expressio unius est exclusio alterius) bývá zpravidla namístě jen v případech, kdy zákonodárce pozorně a důkladně zvažoval, a nakonec odmítl všechny možné alternativy či varianty znění zákonného textu. Uplatnění této metody při výkladu ustanovení § 55 odst. 5 zákona o sociálně-právní ochraně však nemá oporu ani v textu tohoto zákona či srovnávaných procesních norem, ani v důvodových zprávách či v legislativní historii, a nelze ji ospravedlnit ani poukazem na širší smysl a účel jednotlivých typů řízení. Rozdíly ve formulacích práva nahlížet do spisu ve srovnávaných procesních předpisech je třeba přikládat různým dobám jejich vzniku, rozdílným tvůrcům jejich předloh, jakož i překotnému technickému vývoji, spíše než rafinovaně promyšlenému záměru zákonodárce (je zřejmé, proč původní znění správního řádu a občanského soudního řádu, která jsou ze 60. let minulého století, nepoužívají slovo kopie, na rozdíl od příslušného ustanovení trestního řádu, které bylo do textu vpraveno novelou z roku 1990). Odmítám proto tento přepjatě formalistický výklad. Právo nahlížet do spisu považuji za stěžejní, přičemž práva na pořizováni opisů, výpisů. výpisků, poznámek, kopií, zvukových, obrazových či elektronických záznamů a kdoví čeho ještě považuji jenom za jeho nejrůznější projevy.

Ostatně ani kdyby tyto nejrůznější projevy nebyly v procesních předpisech všechny vypočteny, nebylo by možno s poukazem na argument e silentio legis konstatovat, že tyto postupy zákon nepřipouští. S ohledem na základní ústavní princip vymezující svobodu jednotlivce vůči státní moci, podle něhož každý může činit, co není zákonem zakázáno, nelze bez dalšího dovozovat, že pokud zákon výslovně neupravuje právo účastníka řízení na to, aby si přinesl tužku a papír a dělal si poznámky, nebo aby stránky spisu snímal scannerem či aby si obsah spisu předčítal do diktafonu, může správní orgán účastníku takové činnosti znemožnit, natož zakázat.

Výklad ministerstva je též v rozporu se základním principem legality výkonu státní moci, podle něhož lze státní moc uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které zákon stanoví. Orgánu sociálně-právní ochrany je zákonem v ustanovení § 55 odst. 5 svěřena pouze pravomoc posoudit, zda žádost o nahlédnutí do spisu není v rozporu se zájmem dítěte, a pokud ano, je mu svěřena pravomoc, aby vydal správní rozhodnutí, jímž žádost o nahlédnutí odmítne. Pokud však podmínky pro odmítnutí žádosti splněny nejsou (žádost rodiče tedy není v rozporu se zájmem dítěte) nemůže úřad postupovat jinak, než poskytnout spis k nahlédnutí. Zákon neobsahuje žádné ustanovení, které by orgán sociálně-právní ochrany zmocňovalo zakázat rodiči, aby si činil poznámky; zřejmě i v tomto případě by bylo nutné o takovém zákazu vydat správní rozhodnutí, k čemuž však chybí zákonný podklad.

Oponuje-li ministerstvo tomuto výkladu tvrzením, že občan ke svému dovolenému chování (zde zřejmě ministerstvo připouští, že je-li nahlížení umožněno, je občanu dovoleno, aby si pořizoval výpisky) vyžaduje součinnost orgánu veřejné moci, pro kterou proto musí být v zákoně výslovná opora, lze toto tvrzení snadno vyvrátit. Jestliže totiž úředník spis předloží k nahlédnutí, je tímto aktem jeho součinnost dovršena. Žádná další součinnost se po něm nevyžaduje, ani pokud si rodič vytáhne tužku a papír a začne si dělat poznámky anebo pokud použije jiné své vlastní technické zařízení. Není tedy nutné, aby oprávnění činit výpisy, kopie či záznamy bylo výslovně upraveno, nebot' občan k tomu již žádnou součinnost ze strany orgánu nepotřebuje (srov. zcela opačně konstruované ustanovení § 23 odst. 3 zákona o správě daní a poplatků, které upravuje povinnost správce daně na žádost vyhotovit pro účastníka doslovné opisy, stejnopisy, výpisy, atd., a provést ověření jejich shody s originálem).

Odvolávka na autoritu prof. Viktora Knappa je učiněna v nesprávných souvislostech. Lze souhlasit s tím, že je nutno rozlišovat výkon práva a dovolené chování v tom smyslu, že každé dovolené chování nemusí být vždy výkonem práva. I kdybych však přistoupila na tuto argumentaci a připustila, že pořizování výpisů či poznámek při nahlížení do spisu není výkonem práva rodiče, ale jen dovoleným chováním, nenašla bych právní oporu pro postup úřadu, který by chtěl takové dovolené chování znemožnit či zakázat. Citovaný názor právní teorie tedy nelze jako obhajobu stanoviska ministerstva použít.

Stanovisko ministerstva také neodpovídá účelu a smyslu zákona. Zákon o sociálně-právní ochraně dětí není přece zákonem o ochraně dětí proti rodičům. Je možné, že zájem rodiče se v některých případech ocitne v kolizi se zájmem a blahem dítěte, ale přece právě na tuto situaci pamatuje ustanovení § 55 odst. 5, které orgánu sociálně-právní ochrany umožňuje v takovém případě přístup k informacím ze spisu odepřít. Ministerstvo však dělá z výjimky pravidlo, které plnou vahou dopadne na všechny rodiče. Stanovisko ministerstva též svým výkladem do postupu orgánů sociálně-právní ochrany zanáší prvky možné svévole a zneužití moci, neboť umožňuje úřadům, aby jednomu rodiči pořizování poznámek dovolily a jinému nikoliv. Zákon však pro takovou libovůli žádný prostor nedává. Pokud úřad žádost rodiče o nahlédnutí do spisu neodmítne, znamená to, že situaci vyhodnotil tak, že žádost o nahlédnutí není v rozporu se zájmem dítěte. Pak tedy těžko může tvrdit, že nelze dovolit aby si rodič dělal poznámky, a odvolávat se přitom na rozpor se zájmem dítěte o němž před chvílí rozhodl tak, že zde není.

Ani argument ministerstva, že spisová dokumentace není vedena pro potřeby rodičů, nýbrž pro potřeby efektivní práce orgánu sociálně-právní ochrany není na místě. Takový argument totiž nelze učinit ani v jiných správních řízeních, v nichž je právo nahlížet a činit si výpisy účastnikům přiznáno. Například trestní řízení je primárně vedeno v zájmu společnosti a důkazní materiál slouží zejména potřebě orgánu činného v trestním řízení, který vykonává svou pravomoc proti zájmu obviněného, k naplnění účelu trestního řízení. Přesto má obviněný v zásadě neomezený přístup ke spisu, protože to nutně potřebuje k ochraně a obhajobě svých práv. I rodiče při výkonu sociálně-právní ochrany přece hájí svá práva, dokonce svá práva základní. Dokud není rodičovská zodpovědnost omezena nebo jí nejsou rodiče zbaveni, je třeba respektovat ustanovení čl. 32 odst. 4 Listiny základních práv a svobod, podle nichž je péče o děti a jejich výchova právem rodičů. Výkon sociálně-právní ochrany dítěte se přitom práv rodičů dotýká vždy, nejen ve správním řízení v užším smyslu, a je proto třeba, aby rodičům byla dána příležitost k obhajobě jejich práv. Pouhé nahlížení do spisu bez možnosti vlastního záznamu přitom podstatným způsobem ztěžuje rodiči schopnost uchovat si přečtené informace ve správné podobě a v dostatečném rozsahu (cum grano salis lze dokonce říci, že výklad ministerstva diskriminuje rodiče s méně výkonnou mechanickou pamětí).

Konečně ani argumentace ochranou osobních údajů dětí, jichž se spisová dokumentace týká, není relevantní. Je-li rodič zákonným zástupcem dítěte, zastupuje jej též při výkonu práv vyplývajících z právních předpisů na ochranu osobnosti a potažmo i z právních předpisů na ochranu osobních údajů. Případy možné kolize mezi zájmem rodiče a jím zastoupeného dítěte opět řeší ustanovení § 55 odst. 5 zákona o sociálně-právní ochraně již známým způsobem, tedy tak, že takovému rodiči bude žádost správním rozhodnutím odmítnuta. Pokud se tak nestalo, nedošlo ke kolizi zájmů, a nelze proto tvrdit, že rodič může jen nahlížet, nemůže si však činit poznámky, s odvolávkou na potřebu ochrany osobních údajů dítěte proti jeho zákonnému zástupci.

Výklad ministerstva v praxi nutně vede k absurdním situacím. Nejen že vůbec nepamatuje na nevidomé či osoby trpící alexií nebo dyslexií, ale může vést u některých agilních orgánů sociálně-právní ochrany dětí k nezákonnému kádrování rodičů, nebo dokonce i k projevům šikany, například takové, na jakou jsem nedávno narazila v jednom případu. Otci nezletilého nebyla správním rozhodnutím odmítnuta žádost o nahlédnutí do spisu, orgán sociálně-právní ochrany tedy neshledal rozpor se zájmy jeho syna a poskytl mu spis k nahlédnutí, znemožnil mu však činit si vlastním perem na vlastní papír poznámky s odvoláním na stanovisko ministerstva. Když chtěl otec poté použít svůj diktafon, byl úřednicí důrazně upozorněn, že si spis může číst jen potichu, jinak mu bude odebrán.

Po provedeném šetření konstatuji podle ustanovení § 18 odst. 1 zákona o veřejném ochránci práv, že jsem shledala pochybení v činnosti Ministerstva práce a sociálních věcí, neboť jím zastávaný výklad vyjádřený v jeho stanovisku č. 23/2001 a ve stanovisku č. 22/2002 nemá oporu v platném právu. Pokud orgány sociálně právní ochrany dětí podle těchto stanovisek postupují, jednají v rozporu s právem, s principy demokratického právního státu, jakož i s principy dobré správy. Konstatuji, že pokud orgán sociálně-právní ochrany neodmítne žádost rodiče, popřípadě osoby odpovědné za výchovu dítěte o nahlédnutí do spisové dokumentace, svědčí rodiči či osobě odpovědné za výchovu dítěte nejen stěžejní právo do spisové dokumentace nahlížet, ale svědčí mu též přirozené projevy tohoto práva, jakým je například právo činit si poznámky, výpisy a kopie či právo pořizovat obrazové nebo zvukové záznamy obsahu spisu.

Našli jste potřebné informace a inspiraci? Provoz těchto stránek i další aktivity sdružení Spravedlnost dětem můžete podpořit sponzorským darem.

Za podporu děkujeme.